LODEOM : Un sursis obtenu, une réforme annoncée

Après des mois de mobilisation et de vives inquiétudes, les exonérations de cotisations sociales spécifiques aux entreprises d'outre-mer ont été préservées lors de l'adoption du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025. Mais le répit pourrait être de courte durée : un rapport d'évaluation publié en mai 2025 révèle une efficacité limitée du dispositif et ouvre la voie à une réforme en profondeur.

Un sauvetage in extremis en commission mixte paritaire

Le 29 novembre 2024, la Commission mixte paritaire (CMP) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 a confirmé la préservation intégrale des régimes LODEOM face aux réformes des allègements généraux de cotisations sociales. Cette issue marque l'aboutissement d'une mobilisation intense des organisations économiques ultramarines, menée notamment par la FEDOM (Fédération des entreprises d'outre-mer).

La menace était pourtant réelle. L'article 6 du PLFSS 2025 prévoyait initialement une réforme des allègements généraux de cotisations sociales applicable sur l'ensemble du territoire national. Or, les dispositifs LODEOM étant construits sur le même modèle que la réduction générale dégressive, toute modification de celle-ci aurait mécaniquement impacté les exonérations ultramarines.

Selon une étude commandée par la FEDOM au cabinet Forvis-Mazars, l'impact aurait été considérable : plus de 260 millions d'euros de pertes dès 2025, suivis de 250 millions d'euros supplémentaires en 2026, sur un volume d'aide annuel spécifique d'environ 1,5 milliard d'euros. Les entreprises ultramarines auraient subi une double peine : d'une part, le rabot sur les allègements généraux applicable à toutes les entreprises françaises, et d'autre part, un écrasement de l'avantage compétitif spécifique du dispositif LODEOM.

Le texte issu de la CMP garantit désormais que les exonérations spécifiques outre-mer ne seront pas affectées par les réformes nationales. Il assure également qu'aucune future modification de la LODEOM ne pourra être effectuée par ordonnance, imposant ainsi le passage par un débat parlementaire complet avec la pleine association des acteurs concernés.

Un dispositif structurant pour les économies ultramarines

La LODEOM, issue de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, constitue un pilier du soutien à l'emploi dans les territoires ultramarins. Ce dispositif d'allégement et d'exonération de cotisations de sécurité sociale trouve son origine dans des mesures antérieures, notamment la loi du 25 juillet 1994 et la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer.

Les chiffres témoignent de l'ampleur du dispositif : plus de 50 000 établissements, regroupant plus de 316 000 salariés et composés à 90% de petites entreprises, bénéficient de ces exonérations. Le coût total du dispositif s'élève à 1,5 milliard d'euros en 2023, en hausse de 33,6% depuis 2019.

Le dispositif s'applique principalement dans les départements et régions d'outre-mer : Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Un régime spécifique existe également pour Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces exonérations visent à compenser les surcoûts structurels liés à l'insularité, à l'éloignement et aux écarts de productivité qui caractérisent les économies ultramarines.

Le dispositif se décline en plusieurs barèmes selon les secteurs d'activité et la taille des entreprises, avec des niveaux d'exonération différenciés. Le barème de "compétitivité renforcée" permet une exonération jusqu'à 2,0 SMIC pour certains secteurs prioritaires, tandis que le barème de "compétitivité" s'applique jusqu'à 1,3 SMIC. Un barème spécifique "innovation et croissance" concerne les entreprises de moins de 11 salariés.

Un rapport d'évaluation aux conclusions mitigées

En mai 2025, l'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ont publié le premier rapport d'évaluation approfondie des dispositifs LODEOM et LOPOM. Cette évaluation, réalisée dans le cadre de l'obligation triennale instaurée par la loi organique du 14 mars 2022, repose sur une méthode économétrique rigoureuse dite de "double différence".

Les conclusions du rapport mettent en lumière plusieurs problématiques majeures. Tout d'abord, l'avantage différentiel réel du régime LODEOM est estimé à 695 millions d'euros, soit moins de la moitié du coût budgétaire total de 1,5 milliard d'euros. Cette différence s'explique par le fait qu'une partie des exonérations se substitue simplement aux allègements généraux dont auraient bénéficié ces entreprises.

Plus préoccupant, l'évaluation économétrique de la réforme de 2019 appliquée aux données de 2023 révèle peu d'effet significatif sur l'emploi, les salaires ou la rentabilité des entreprises bénéficiaires. Ce constat interroge l'efficacité réelle du dispositif au regard des moyens budgétaires engagés.

Le rapport pointe également la complexité des dispositifs et leur faible lisibilité pour les entreprises. Les multiples barèmes, les critères d'éligibilité différenciés selon les secteurs et les territoires, ainsi que les modalités de calcul complexes rendent le système peu transparent. Cette complexité génère des difficultés de contrôle pour les caisses générales de sécurité sociale et limite probablement l'efficacité du dispositif.

Des distorsions économiques identifiées

La mission IGF/IGAS a constaté que la répartition des exonérations LODEOM est globalement cohérente avec le tissu économique ultramarin, mais l'examen des secteurs couverts fait apparaître des incohérences. L'utilisation des codes NAF (nomenclature d'activités française) comme critère d'éligibilité montre ses limites et justifierait des contrôles renforcés.

Le rapport souligne par ailleurs que le niveau de rémunération dans les territoires ultramarins présente un différentiel positif de 4% à 7% par rapport à la France hexagonale hors Île-de-France, à l'exception de La Réunion où les salaires mensuels nets moyens du secteur privé apparaissent plus faibles de 3%. Le poids des salaires dans la valeur ajoutée est d'autant plus significatif que la productivité du travail reste plus faible dans les territoires concernés.

Deux scénarios de réforme proposés

Face à ces constats, la mission IGF/IGAS propose deux scénarios d'évolution du dispositif, chacun s'appuyant sur un socle commun de mesures de simplification et d'harmonisation.

Scénario 1 : Réforme paramétrique

Le premier scénario préconise un recentrage des exonérations sur les salaires inférieurs à 2,5 SMIC, afin de maximiser leur efficacité sur l'emploi tout en maîtrisant le coût budgétaire. Cette approche viserait à concentrer l'aide publique sur les postes pour lesquels elle a le plus d'impact potentiel sur les décisions d'embauche.

Ce scénario implique la suppression du régime "innovation et croissance" actuellement réservé aux entreprises de moins de 11 salariés, et une harmonisation des conditions d'éligibilité du régime "compétitivité renforcée" entre les différents territoires. Les barèmes seraient simplifiés pour gagner en lisibilité.

Scénario 2 : Refonte structurelle

Le second scénario propose une refonte plus ambitieuse visant à créer un régime d'exonération large évitant les distorsions économiques, tout en maintenant un dispositif spécifique à l'outre-mer. Cette approche s'inscrirait dans une perspective de réforme plus systémique des politiques de soutien aux économies ultramarines.

Les deux scénarios partagent un objectif commun : réduire la complexité du dispositif actuel, améliorer son efficience et renforcer les contrôles, tout en préservant un niveau de soutien adapté aux contraintes structurelles des économies ultramarines.

Un débat parlementaire encadré pour 2026

Une question parlementaire déposée en septembre 2025 par le député Moerani Frébault illustre les inquiétudes persistantes face aux orientations du rapport IGF/IGAS. Le député souligne que les propositions visant à uniformiser le dispositif, notamment en supprimant les régimes spécifiques applicables à certains territoires comme la Guyane, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, suscitent de vives inquiétudes.

Ces orientations font craindre une hausse du coût du travail, une réduction de l'emploi qualifié et une fragilisation accrue des petites entreprises, dans des territoires déjà confrontés à un taux de chômage supérieur à la moyenne hexagonale. Le député interroge également la robustesse des hypothèses économiques retenues dans le rapport, notamment l'usage de données issues de l'année 2021, fortement marquée par la crise sanitaire.

Le rapporteur spécial des crédits de la mission Outre-mer à l'Assemblée nationale, Christian Baptiste, a mené sa propre évaluation en 2025, avec des déplacements en Guadeloupe, Martinique, Guyane et à La Réunion. Au total, 134 personnes ont été auditionnées, et le rapporteur s'est rendu directement auprès d'établissements de tailles et de secteurs différents représentatifs de l'ensemble des entreprises bénéficiaires.

Cette démarche vise à éclairer les débats parlementaires qui se tiendront nécessairement en 2026, puisque la CMP de novembre 2024 a explicitement exclu le recours à une ordonnance pour réformer la LODEOM. Toute évolution du dispositif devra donc faire l'objet d'un projet de loi spécifique, débattu au Parlement avec la pleine association des acteurs économiques ultramarins.

Position des organisations économiques

La FEDOM et les principales organisations économiques des DROM ont clairement affiché leur disponibilité pour discuter en 2025 et 2026 des évolutions souhaitables du dispositif, mais à plusieurs conditions impératives : transmission préalable des analyses d'impact complètes, prise en compte des spécificités de chaque territoire, et co-construction avec les acteurs de terrain.

Ces organisations insistent sur le fait que les dispositifs LODEOM ne peuvent évoluer de manière structurelle que dans un cadre plus large de réformes agissant prioritairement sur les facteurs exogènes de surcoût (transport, énergie, importations) pour favoriser le développement économique, social et écologique des territoires.

Les acteurs économiques ultramarins rappellent également que le contexte de l'emploi reste excessivement dégradé par rapport à l'hexagone, avec des taux de chômage compris entre 9% et 34% selon les territoires en 2023, contre 7% dans l'hexagone. Dans ce contexte, toute réforme perçue comme un affaiblissement du soutien à l'emploi suscite de fortes résistances.

Enjeux d'une réforme équilibrée

Le défi pour les pouvoirs publics sera de concilier plusieurs objectifs apparemment contradictoires : améliorer l'efficience d'un dispositif dont l'évaluation questionne l'impact réel, simplifier un système devenu illisible, maîtriser la dépense publique dans un contexte budgétaire contraint, tout en préservant le niveau de soutien nécessaire à la compétitivité des entreprises ultramarines et au maintien de l'emploi.

La question du ciblage des aides constitue un enjeu central. Faut-il concentrer les exonérations sur les bas salaires, au risque de créer des "trappes à bas salaires" et de décourager la montée en qualification ? Ou maintenir des exonérations sur les salaires plus élevés pour favoriser l'attractivité des territoires pour les jeunes diplômés et les cadres, mais avec une efficacité budgétaire moindre ?

Le rapport du député Christian Baptiste souligne l'importance de préserver l'appui au secteur des nouvelles technologies grâce à un barème simplifié qui favorise les activités d'avenir, et de permettre aux économies ultramarines d'être "autre chose que des économies de comptoir". Cette vision s'oppose partiellement aux recommandations du rapport IGF/IGAS qui préconise un recentrage sur les emplois les moins rémunérés.

Calendrier et perspectives

Le débat sur la réforme de la LODEOM devrait s'intensifier au cours de l'année 2026, dans le cadre de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027. Les parlementaires ultramarins et les organisations économiques disposent désormais du temps et des garanties procédurales pour préparer leurs arguments et propositions alternatives.

La préservation du dispositif en 2025 ne constitue donc qu'un répit temporaire. La question n'est plus de savoir si la LODEOM sera réformée, mais comment et dans quelle mesure. L'enjeu sera de trouver un équilibre entre efficience budgétaire et soutien effectif aux économies ultramarines, dans un contexte où les contraintes structurelles de ces territoires demeurent une réalité incontournable.

Pour les entreprises concernées, l'année 2026 s'annonce comme une période d'incertitude mais aussi d'opportunité pour faire entendre leur voix. La mobilisation réussie de fin 2024 a démontré que les acteurs économiques ultramarins disposent d'une capacité d'influence significative sur le processus législatif. Reste à savoir si cette capacité permettra non seulement de préserver l'existant, mais aussi de co-construire un dispositif rénové, plus simple et plus efficace, répondant aux défis du développement économique des territoires ultramarins.